I marts 1998 udgav Oskar Borgman Hansen på Grevas forlag i bogform et vægtigt indlæg i debatten før folkeafstemningen den 28. maj. Vi bringer her med forlagets tilladelse kapitlet om magtens tredeling.
Den, der ønsker sig et paradis på jorden, vil formodentlig beklage, at vi under de nuværende jordiske forhold har brug for love, regering, politi. Da ikke alle mennesker er så gode, som de andre kunne ønske sig, indretter vi os med en samfundsmagt, som skal beskytte os mod forbrydere af enhver art. Men dette, at ikke alle er så gode, som man kunne ønske sig det, er noget, vi også må tage i betragtning med henblik på magthavere. Hvem beskytter os mod dem? I al samfundstænkning fra den græske oldtid og frem finder vi den dobbelte problemstilling: Samfundet skal indrettes, så borgerne beskyttes og får udfoldelsesmuligheder, og de skal beskyttes mod magthavere, der gerne overskrider deres beføjelser. Politiet skal have ret til at arrestere forbrydere. Men det er ikke uniform og politiskilt alene, der giver dem denne ret. Politiet handler efter love, som det ikke har givet sig selv. Dets magtbeføjelser er begrænsede, og det på en sådan måde, at det samtidig kan udføre sin beskyttelsesfunktion i forhold til borgerne og forhindres i at gå videre, end samfundet ønsker. I demokratier er det parlamentet, hos os Folketinget, der gennem lovgivningen træffer afgørelser om, hvad der skal betragtes som samfundets ønsker eller krav.
I adskillelsen af de tre samfundsmagter, den lovgivende, den udøvende og den dømmende, har vi et genialt redskab til så vidt overhovedet muligt at forhindre, at samfundets magtmidler bliver til et instrument til undertrykkelse af befolkningerne. Politiet handler som en bestanddel af den udøvende magt; men parlamentet har vedtaget de regler, som det handler efter, og den mistænkte kan ikke dømmes af politiet, men kun af en uafhængig dommer. Der er næppe noget, der tydeligere viser betydningen af afbalanceringen af samfundsmagterne i deres indbyrdes forhold for moderne mennesker end problemerne omkring politiets funktion i samfundet. Politiet må have udstrakte magtbeføjelser; men disse magtbeføjelser må begrænses, og begrænsningen kan ikke sættes af politiet selv. Det går ikke an, at det politi, der ud fra en mistanke har undersøgt et forhold, også dømmer en mistænkt. Politiet foretager sin undersøgelse og overgiver sit bevismateriale til en domstol, og det er denne, som afgør, om det nu også duer. Og det er heller ikke politiet, som selv afgør, hvilke magtmidler det må benytte sig af i efterforskningen. Det er parlamentet, der afvejer, hvad der en nødvendigt for politiet i dets udøvelse af sine opgaver, og hvilken beskyttelse hele befolkningen, herunder også de mistænkte, skal have for ikke at blive offer for uberettiget politimagt. Teorien er temmelig klar. I hvilken udstrækning den er virkeliggjort, er slet ikke genstand for undersøgelse her.
Religionskrige efter Reformationen, især Trediveårskrigen, bragte en sådan opløsning i store dele af Europa, at man i mange lande mente det nødvendigt at indføre en enevælde med al magt samlet i enevoldsherskerens hånd. I Danmark fik denne enevælde den besynderlige udformning, at nok var kongen enevældig, men han var alligevel underkastet en lovgivnings indskrænkninger: Hans magt var begrænset af Kongeloven. Ser vi teoretisk på det, er dette naturligvis en umulig, en selvmodsigende konstruktion. Men det danske samfund kunne dog fungere med denne konstruktion i næsten 200 år.
En tænker som Hobbes mente, at hensynet til magtens effektivitet krævede en enevælde. Dette hang vel sammen med erfaringerne fra Trediveårskrigen, under hvilken han levede, og med det helt uantagelige, at en såkaldt domstol i England dømte en konge til døden, og kaldte det, som var et kongemord, for fuldbyrdelsen af en dødsdom. Med drabet på en hersker opløses selve samfundet efter Hobbes' opfattelse. Men den enevælde, som indførtes i så mange europæiske lande i løbet af det syttende århundrede var i det lange løb uforenelig med befolkningernes frihedstrang. Det var ud fra reflektionen over, hvad der måtte træde i stedet for absolutismen, at Montesquieu kom frem til den opfattelse af det ønskelige i samfundsmagternes tredeling, som er omtalt ovenfor, og som har sejret i så mange europæiske lande, og som også har fået et sådant fodfæste i dansk samfundsopfattelse, at den er indskrevet i vores grundlov.
Vor tids mennesker tænker kun i ringe udstrækning principielt. Det er kompliceret for Folketinget at skulle tænke på, hvilke begrænsninger der er sat for dets magt. Derfor har vi oplevet at se en lov vedtaget, som i virkeligheden var en dom, nemlig Tvindloven, som dog ofte nok er blevet kaldt for en særlov, da mange har set, hvor betænkelig den er: Nogle skoler har eventuelt modtaget penge fra det offentlige, som de ikke har været berettigede til at modtage. At afgøre, om dette er tilfældet eller ej, er et klassisk eksempel på, hvad der hører ind under en domstols kompetenceområde. For at slippe for en langvarig og kompliceret sag vedtager Folketinget ved lov, at skolerne har modtaget de omtalte beløb uberettiget. Skolerne unddrages deres selvfølgelige retsbeskyttelse, og det ministerium, som i årevis har udbetalt pengene, kommer ikke i den situation, at en domstol kunne finde på at udtale, at de har forvaltet lemfældigt. Mange uden for Folketinget har fundet dette forløb betænkeligt. Heldigvis var der også i Folketinget modstand mod den valgte fremgangsmåde. Selve denne sag er imidlertid ikke af al for stor betydning for, hvad jeg vil sige her. Det, som er vigtigt for mig at få påpeget, er, at der er ved at ske en sammensmeltning af den lovgivende og den udøvende og dømmende magt. Parlamentarismen gør den udøvende magt, regeringen, afhængig af den lovgivende på en måde, som ikke er tænkt i den oprindelige teori om adskillelsen af de tre samfundsmagter. Det var ikke oprindelig tænkt, at Folketinget som nu skulle kunne afsætte regeringen. Man tør næsten sige, at vore nuværende regeringer, som er afhængige af et folketingsflertal, er kommet i lommen på dette folketingsflertal. I stedet for at de to samfundsmagter holder hinanden i balance, opstår tendensen til, at de mere eller mindre smelter sammen. Parlamentet, i Danmark Folketinget, regerer, og til gengæld benytter regeringen parlamentet i sin forvaltning. Det var dette sidste som skete ved vedtagelsen af Tvindloven. Domstolene blev skubbet til side, og taberen blev retsbevidstheden.
Det drøftes ofte, i hvilken udstrækning den danske deltagelse i EUarbejde kan kaldes udenrigspolitisk, i hvilken udstrækning, der er tale om indenrigspolitik. Virkeligheden er vel den, at der er tale om begge dele, og at det ikke er afklaret, hvordan det egentlige forhold er. Hvis vi ser på sagen fra den mest formelle side, er der tale om udenrigspolitik. EU er en pagt, der er indgået mellem 15 suveræne stater.
At føre udenrigspolitik er et regeringsanliggende. Men i løbet af de sidste århundreder har der fundet en udvikling sted, som har givet lovgiverne mere indflydelse i udenrigsanliggender. Det er således klart, at en regering i en lang række tilfælde kun kan afslutte traktater med andre lande med parlamentets godkendelse. Regeringen træffer gennem sine forhandlere den foreløbige aftale, som imidlertid først træder i kraft efter en godkendelse i de pågældende landes parlamenter. En traktat skal ratificeres, som det hedder. Dette gælder også Amsterdamtraktaten. Den kan kun træde i kraft, når den er godkendt i alle landene i overensstemmelse med de retningslinier, som gælder i ethvert af dem. Derfor er der da også en bestemmelse, artikel 313, som lyder: "Denne traktat skal ratificeres af De Høje Kontraherende Parter i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser." Indtil dette er sket, er traktaten kun et forslag. Kan det ikke ske, falder traktaten bort, og man kan begynde forfra, hvis man ikke vil nøjes med at opgive den.
Jacques Santer har udtalt sig om de vanskeligheder, som han forudser i tilfælde af en dansk forkastelse af det foreliggende traktatforslag. Han siger dermed, at han betvivler, at de andre lande agter at respektere de forpligtelser, som deres regeringer frivilligt har påtaget sig, og som er et grundlag for tilslutningen til EU i alle landene. Han siger dermed, at han ikke tror, at loven hersker i EU. Politiken har i en leder udtalt, at Santer har udtrykt noget som kan betragtes som en selvfølgelighed. Det hedder: "Så vidt Jacques Santer og hans snusfornuftige og meget lidt kontroversielle vurdering af, hvad en forkastelse af et forhandlingsresultat, som regeringen og næsten fem sjettedele af Folketinget gennem et par år har forhandlet på plads med 14 andre europæiske lande, vil føre til." Politikens lederskribent finder det "meget lidt kontroversielt", at den beskyttelse, der ligger i en højtideligt indgået traktats udtrykkelige bestemmelse, ingen gyldighed skal have. Om forhandlingerne har varet et par år, er naturligvis uden betydning, da det ikke er forhandlerne, der skal vedtage en ny traktat, men befolkningen i overensstemmelse med "deres forfatningsmæssige bestemmelser". Han viser også ringe forståelse for det danske folks rettigheder, når han taler om Folketingets "næsten fem sjettedele". Grundloven foreskriver fem sjettedeles flertal for en vedtagelse uden folkeafstemning. Hvad ville man sige om en regering, som ikke ville gå af efter vedtagelse af et mistillidsvotum, fordi den "næsten havde flertal"?
Diskussionen om situationen efter en eventuel forkastelse af det foreliggende traktatforslag viser, at magthaverne, de, der har den udøvende magt, har arbejdet os ind i et så kompliceret forhold, at det er alt for besværligt at skulle regere i overensstemmelse med loven.
Bertel Haarder taler om dansk småstatstænkning. Han siger: "Overstatsligt samarbejde har den åbenlyse fordel for os, at vi kan være med til at tvinge de store lande til at foretage sig ting, de ellers ikke ville drømme om at gøre frivilligt." (Weekendavisen 17.-23.1.1997). Den virkelige småstatstænkning foreligger, når et lille land end ikke drømmer om, at de store skulle efterleve deres traktatmæssige forpligtelser. Politikens lederskribent giver eksemplet på småstatstænkning i den citerede sætning.
Så længe EUlovgivningsarbejdet er mellemstatsligt, d.v.s. så længe der i EUsammenhænge udarbejdes forslag, som skal anerkendes i de enkelte lande, hvoraf ethvert har vetoret, falder de omtalte problemer bort. Men der er en stærk tendens til netop at ville overføre flere og flere opgaver fra det mellemstatslige til det overstatslige område. I samme udstrækning som dette finder sted, er det, at samarbejdet fra at være internationalt bliver indenrigspolitisk. Og her melder problemerne sig. For det er her, befolkningen mister sin deltagelse i lovgivningsarbejdet. Kommission og ministerråd lovgiver. Og de er ikke til at slippe af med. Demokratiet er væk. I et enkelt land kan man stadig udskifte en regering med en anden, og der kommer en ny indflydelse fra landet i EU. Men de 14 lande forbliver, som de er, i deres politik, så udskiftningen forbliver så at sige betydningsløs. Vi har i EUropakommissionen fået den evige regering, som unddrager sig kontrol, og som samtidig giver lovene. Hobbes kaldte den Leviathan, og han ønskede den liv, evigt liv, og kraft. Han betragtede det som alt for risikabelt, hvis omsving i en folkestemning skulle kunne bevirke brud på statslivets kontinuitet. Men en senere udvikling har bevist, at mennesker kan samarbejde, at de ikke nødvendigvis skal undertrykkes. Over for Hobbes står Montesquieu: Vi kan indrette os i frie samfund, som ikke nødvendigvis behøver at udarte til anarkier, hvis vi ser, at der er visse svagheder i retning af magtsyge hos mennesket, andre i retning af uhæmmet egoisme, men at de kan afbalanceres, hvis vi kan blive enige om at dele magten. Adskillelsen af de tre samfundsmagter er et middel til samtidig at sikre opretholdelsen af roen i samfundet, undgå diktaturet, sikre friheden.
Denne fine balance vil man opgive i EU, eller rettere, man har allerede opgivet den. Samfundet er for vore politikere blevet for kompliceret til, at de kan se, hvordan man skulle kunne opretholde befolkningernes meddeltagelse i udformningen af det. Derfor kan de erklære sig som tilfredse med at sidde med ved bordet, ved at være med til at kunne udøve medindflydelse. De vender ryggen til deres egne befolkninger og sætter sig sammen i lukkede kredse, hvor ingen er ansvarlig.
Peter Vesterdorf, et menneske, der optræder som en varm fortaler for EU med en behagelig, saglig debatform, har, formodentlig ufrivilligt afsløret de svagheder, jeg har talt om her. Han har kaldt EU en "lovmaskine, der reducerer behovet for national lovgivning". Den nationale lovgivning er demokratiets hjerteblodkredsløb. Den skal ikke reduceres, respekten for den skulle gerne styrkes. - Men lad os så straks tilføje, for ikke at blive udsat for angreb for nationalisme, at Vesterdorf brugte ordet national. Man kunne bedre have sagt lovgivningen i den enkelte stat.
Ord kan tilsløre, hvad en sag drejer sig om, og de kan afsløre mere, end den, der har præget et udtryk, måske selv har lagt i det. I EUsprog har vi eksempler på begge dele. EU giver ikke love, men udsteder direktiver. 15 europæiske landes befolkninger må mere og mere indrette deres liv efter direktiver, d.v.s. påbud, der kommer fra en myndighed, man ikke kan diskutere med. Mere afslørende kan det ikke siges, hvad det drejer sig om. Til gengæld er harmonisering af lovgivningen i EUlandene et mål, som efterstræbes af al kraft, og det, som her hedder harmonisering er det modsatte af, hvad ordet almindeligvis betyder. En harmoni er en samklang. Modsætningen er disharmoni eller dissonans. Som det er klart, at der er tale om flere toner, hvis der skal være disharmoni, må der også være flere toner, hvis der skal være harmoni. Men i EUsproget betyder harmonisering ensretning. Der må ikke være flere toner. Lovgivningen skal være ens i forskellige lande. Det rette ord herfor er monotoni.
(okt.-dec. 1998)
DANMARK I EUROPA I VERDEN
96 sider
Henvendelse:
Grevas Forlag, Auningvej 33, 8544 Mørke
Tlf. 86 99 70 65, fax 86 99 72 65
Pris 100 kr.
+ forsendelse 9,25 kr.